权转让制度实际上最早产生于沿海城市,《宪法》第2条修正案不过是对当时存在的城市土地使用权转让之合宪性的事后承认。早在1987年3月,国务院副总理谷牧就提出,考虑到沿海开放城市基础设施投资很大,能否实行土地所有权不变而使用权有偿转让的制度,国务院并要求国务院法制局、国家土地管理局组织有关方面进行研究并制定具体办法,报国务院批准后试行。1987年10月6日,中国土地学会和深圳经济体制改革委员会联合召开了城市土地管理体制改革理论研讨会,国家土地管理局局长王先进在这次研讨会上讲话指出,“国家土地管理局已准备在深圳、上海、天津、广州4市进行试点。以后还可扩大范围,凡有条件的都可以实行。”1987年11月,国家土地管理局先后向国务院报送了关于确定深圳、上海、天津、广州、厦门、福州为土地使用权有偿转让试点城市的报告,报告认为,“随着我国经济发展,迫切需要尽快改变城市土地无偿、无限期使用的管理制度”。这个报告得到了国务院的批准。Р①1987年12月1日,深圳市政府第一次采取公开拍卖的方式有偿转让一块国有土地的使用权。②1987年12月29日,广东省人大常委会通过《深圳经济特区土地管理条例》,第一次规定“特区国有土地实行有偿使用和有偿转让制度”。1988年全国人大通过宪法修正案,为国有土地使用权制度的改革奠定了合宪性基础。Р 但问题在于,《宪法》第2条修正案所确立的土地使用权转让制度并非局限于城市的土地。《宪法》第2条修正案并没有限定可转让使用权的土地种类,也没有规定所有制的限制。它规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”,而不是规定“城市土地的使用权可以依照法律的规定转让”。因此,尽管为城市土地有偿转让制度“正名”可能是《宪法》第2条修正案出台的最主要推动力,④但全国人大在通过《宪法》第2条修正案时却没有将土地使用权转让制度局限于城市的土地,而是将其平等适用于所有类别、各种所有制的土地。
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