增值税导致地方政府之间收入分配的不公平和无效率。特别是目前增值税的共享体系严重导致了地方政府间财力不均程度的加剧,这引发了对均等化的巨大且不断增长的要求,这庞大的均等化难以满足的,而会造成政治性问题。最近对企业所得税的重新分配有可能加剧这种趋势。建议以类似的方法共享其它税种。(二)更加公平地分配财力Y 亟需用更多的资金提高均等化程度。这是因为,不管支出和收入如何分配,中国的多样性、其税基的性质和分布以及税收征管的效率都将导致某些可以预见的后果的产生。这些后果包括:(1)中央收入大于中央支出;(2)自有收入的高度不均衡分配;以及(3)因社会经济因素和地理状况不同而产生的不均衡的支出需求。9Y 修改增值税收入的分配。均等化资金最大的来源是目前用于税收返还的增值税收入部分。改变税收返还的基础――它最初是作为一种“过渡性”措施而使用的――能够成为增加均等化努力的第一步。从长远的观点看,政府应当考虑实施均等化方案与调整税收分配并举。Y 建立更加完善的管理机制实施均等化。由于许多的不平等存在于一省内部,而不是各省之间,因此为了确保均等化的实施,政府可能会考虑(1)采用中央深入到基层的转移支付体系;或(2)中央对各省的制度安排规定标准,以确保均等化的实现。(三)通过改进预算管理提高资金的使用效益政府已经正确地将预算改革作为改善公共部门绩效的首要问题。然而,如果没有充分地在各级地方政府贯彻实施,预算改革的作用将十分有限。目前,由于缺乏预算自主权以及预算外资金(EBF)的存在,地方政府根本没有改善预算管理的积极性。Y 因此,预算改革必须从一开始就着重于寻求地方政府的支持。极需要强调这一点,因为预算改革的最重要的步骤是将预算外资金和预算外活动纳入预算管理。如果预算编制过程不包括对政府资金的全面考察――尽管不一定完全控制,那么预算理顺化将毫无意义。预算外资金改革如果仅仅靠上级政府的命令,是难10
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