3 “行政目的说"虽有一定道理,但鉴于行政目的的多样性,几乎行政主体的一切活动都和特定的行政目的有所关联,所以“行政目的说”并不能将行政合同和民事合同分离开来,更不能说明单独对行政合同进行规范的理由和必要。如行政机关为履行公务而订立的采购办公用品的买卖合同,此合同是纯粹意义的民事合同,但依“行政目的说”就可能出现将其归入行政合同的局面。“行政法律关系说”是以“法律关系"为实质标准对行政合同进行界定,如前文所述,该说认为行政合同的实质特征在于“发生、变更、消灭行政法律关系”,这种定义方法,不仅能够“与法学理论上划分行政法调整对象的标准依据相吻合,能够清晰地说明行政法将此类契约从民事契约中分离出来并进行规范的理由与必要性,同时由于行政法律关系是由行政目的产生的,并随行政目的达成之需要而发生变化, 因此这种标准也涵盖了‘行政目的论’所要表达的内容,又避免了‘行政目的论’的缺陷。”24 (三)行政合同的法律性质界定在界定行政合同法律性质方面,第一种观点为“行政行为说”。有的学者认为“行政合同行为是一种单方行政行为,因为作为行政合同的一方的行政主体在行政合同中享有民事合同主体所不具有的特权,这些特权清楚地表明,行政合同不过是以合同形式出现的行政决定而已。’’25第二种观点为“契约说”,有的学者认为“行政合同是至少一方为行使国家行政权的机关或个人的当事人之间在行政法关系的基础上,相互意思表示达成一致的协议(或称契约)。"26第三种观点为“新型行为形式说"。有的学者认为,就行政合同的法律制度而言,它不是也不可能是单方行政行为,行政合同只能是建立在合同双方合意基础上的一致行为。行政合同既具有行政性,又具有合同性。行政合同本身是实现具体的行政法律关系的行为形式,行政合同的行政属性不仅表现在合同与赖以建立的行政法律关系上,还表现为该行政合同是将这种行政法律关系通过合同形式具体化、特定化的 10
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