建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地,控制建设用地总量,对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。另外,下级规划应依据上一级规划编制,建设用地总量不得超过上一级规划的控制指标,耕地保有量不得低于上一级规划的控制指标,确立了规划体系的总体控制作用。城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模, 确立了土地利用总体规划控制建设用地总量的法律地位。规定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。从 1987 年至今,我国已先后实施了两轮土地利用总体规划, 国土资源部成立以来,将土地利用总体规划修编和实施作为实施《土地管理法》、加强土地管理特别是耕地保护的重点工作之一, 2004 年启动了第三轮土地利用总体规划修编工作。二是加强土地利用计划管理是实现用途管制的重要保障。土地利用年度计划,是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。 28号文件规定, 农用地转用的年度计划实行指令性管理,跨年度结转使用计划指标必须严格规范。改进农用地转用年度计划下达和考核办法,对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达,并按照定额指标、利用效益等分别考核。 2006 年修订了《土地利用年度计划管理办法》,进一步规范了土地利用年度计划管理。三是严格农用地转用审批是实现用途管制的关键。实行用途管制的关键是控制农用地转为建设用地。按照《土地管理法》的规定,不论是否需要征收土地,凡是进行建设占用农用地,都应当首先办理农用地转用审批手续。《土地管理法》在上收征地审批权限的同时,允许按规划、计划,分批次申请农用地转用,有利于市、县政府主动地安排建设项目和集约用地。《土地管理法》还规定在规划制定前已建的不符合规划确定
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