罚机关的法律依据和法律地位经常被质疑存在违背职权法定原则的嫌疑,究其根本原因就是缺少在国家层面的城市管理综合行政处罚方面的专门立法。第二,目前的《行政处罚法》和《行政强制法》对执法的规范性较强,对执法程序的严格程度较高,但保障行政处罚实效性的手段过少,程序复杂、时间较长,导致有些领域的执法程序欠缺现实操作性,无法对违法行为进行及时查处,不仅影响了执法效率,而且在实际执法中催生了以罚代改现象。以违法建设的查处为例,查处违建时的情况都非常复杂,甚至经常会发生矛盾乃至冲突,因此执法实践中的笔录事后补写的情况较为常见。Р(2)全国各地城市管理综合行政处罚体制差异较大。目前,各城市的城管综合行政处罚机关的机构设置是以属地管理为主,但仍然五花八门、差异较大。概括起来,主要有以下三种模式:一是市、区双重领导,即在市、区两级设置城管综合执法机关,区级机机关受市级机关和区政府的双重领导。二是区、街双重领导,即仅在区级设置城管综合执法机关,由区级机关向街道办事处派驻执法队伍,派驻的队伍受区级机关和街道办事处的双重领导。三是垂直领导,即仅在市级设置城管综合执法机关,所属的执法队伍由市级机构统一领导。大部分城市是前两种模式。这种机构体系的设置带来了诸多的弊病:第一,各区县分割管理执法,导致城市的城管综合执法工作缺乏统一的科学规划和强有力的统一领导,各区县的城管执法工作发展也参差不齐;第二,城管执法组织的人财物的相关权力都由区县政府掌握,而基层政府在人事管理上缺乏专业的执法人员配备,在财政上缺乏足够的支持,在业务领导上也缺乏专业执法素养,导致城管执法组织的执法能力有限,执法队伍缺乏足够的专业性。第三,城管执法组织的执法独立性难以保障,角色定位在现实中发生扭曲。如有些城管组织则担任着许多与其执法职能毫不相干的工作,来自区县政府和街道办事处的各种任务,使城管执法组织疲于奔命,其形象就像城市管理的万金油。
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