辖军民。道下设州、郡、县,县以下有村、乡、部曲、所。县以上的地方官由中央任命,县以下的乡吏由地方选任。乡吏直接统治人民,但身份低下,必须受中央监督,送子弟入京城为人质。这种制度的主要目的,在于防止中央派遣的官吏和地方勾结,形成割据。专制集权国家的基础是土地国有制。绝大部分土地归封建国家所有,耕种国有土地的农民须向国家交纳赋税并服徭役, 国王及王亲直接占有大片土地,称为“内庄田”。功臣宿将以及大封建贵族也占有很多土地。寺院的占田享有免税特权。耕种这些土地的是依附农民和部分奴隶。依附农民既须向领主纳租服役,也须完纳国家赋税。 976 年,颁新法令“田柴科”(田为田地,柴为烧柴林。科是官位等级)。国家登记所有耕地和山林,把文、武官吏和兵士分成若干品级,按品分给田和山林之地。最高的官吏得田、柴各一百一十结( 33 步见方为一节),最低的田二十一结, 柴十结。服兵役者,受府兵田十五结。不得世袭,功臣和归顺的豪族则授以“功荫田柴”和赐田,准其世袭。受田柴者享受土地上的收税权,所得约当收获量的十分之一,但对土地无所有权,此外,大部分土地是公田,即由国家征收租税的土地,田柴科实施之后,国家基本上控制了全国的土地和农民,加强了王权,使大多数封建主不得不从属于国王。五、内外矛盾的加剧与高丽王朝的灭亡和贵族官吏相对立的是被称为“良贱”的广大受奴役阶层, 包括农民、奴婢和贱民等。农民负担租税,劳役和兵役等。农民在法律上属良民,农家子弟有权应科举。但在残酷的封建剥削和压迫之下,农民实际上根本没有给子弟读书、应科举的机会和权利。他们往往因欠债、犯法沦为奴婢、贱民。贱民分别隶司于“所”和“部曲”。所,是官营手工业工匠定居的地区,所中工匠大都是罪犯和贱民。部曲是新罗时期以来贱民居住的特殊行政区划,人口有时较多。统治阶级常把起来反抗的人民整县、整乡地贬为部曲贱民。贱民阶层人数众多,是高丽时期封建社会的特点。
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