表现为一种奇特的“西化分子反精英现象”,并进一步加剧了社会公共行政的异质性。Р(2)重叠性。过渡社会的行政异质性使行政受到各种冲突的行政因素影响,并造成公共行政的重叠性特点。在里格斯看来,公共行政的“重叠性”即行政机构的重叠现象,是指行政机构并不一定产生其应有的功能,行政行为往往受非行政标准所主宰。当一个行政机构不能发挥其应有的功能,不能完成其行政任务时,不得不由另外一些非行政组织来完成它的任务。这种重叠性是过渡社会的公共行政特有的现象。在传统农业社会,所有功能都是由一个机构来执行,行政不会出现这种重叠性现象;在现代工业社会,由于社会机构分工明确,各司其职,行政也不会出现这种重叠性现象;介于两者之间的过渡社会,尽管有了相当程度的社会分工,但其社会分工尚未达到高度发展的程度;尽管专业化职能机构及相应制度已经建立,但其功能尚不能很好发挥。这种行政重叠性必然导致合法机构受控于非法机构以及派系林立,政出多门,互相扯皮,彼此排斥等行政行为多元化的恶果。Р(3)形式主义。是指政府所制定的法令和政策不能付诸实施,形同虚设。任何一种行政制度都有理论与实践脱节的形式主义,都可以找到政策、法令不能贯彻的事例,但只有像现代泰国和菲律宾这样的过渡社会,形式主义才达到了它的顶峰。过渡社会在变迁过程中,旧有的权力基础---神圣的君主权力已经逐渐消解,替代的人民主权的权力基础没有生成起来。这种权力基础的危机影响了统治和政府管理权力的社会合法性。这种合法性的缺乏不仅使社会经常反抗政府的非法之治,而且官僚结构内部也因为没有主权权力者的监督和潜在的制约,很容易发生非法的权力斗争。官僚间的政治比重越高,效率、理性等纯行政标准可能越低。与行政-政治化相关的一个现象是程序的仪式化,即过去所推行的一切法规、官僚习惯都逐渐固定成为一种内在的价值。形式主义一旦与官僚权力相接触,就会产生许多矛盾和弊病以及种种社会不良之风。
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